Mitwirkungsverwaltung

Von M. spricht man (vgl. BVerwGE 26, 31), wenn an einer Verwaltungsentscheidung, insbes. am Erlass eines Verwaltungsaktes, mehrere Verwaltungsbehörden beteiligt sind (auch „mehrstufiger Verwaltungsakt“ genannt). Dabei erlässt eine Behörde die endgültige Entscheidung (Entscheidungsbehörde), während andere Behörden hieran mitwirken (Mitwirkungsbehörden). Die Mitwirkung kann in verschiedenen Formen erfolgen: Vorschlagsrecht (z. B. § 4 III 2 BundesbankG oder § 93 II 1 BerufsbildungsG), Anhörung, Benehmen (Anhörungspflicht), insbes. aber Zustimmung und Einvernehmen (z. B. § 36 BauGB: über die Zulässigkeit nicht privilegierter Vorhaben im Außenbereich entscheidet die Baugenehmigungsbehörde im Einvernehmen mit der Gemeinde und nach Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde). Anfechtbarer Verwaltungsakt ist in diesen Fällen nur die abschließende Entscheidung (hier also über die Baugenehmigung), während die Mitwirkungsakte zu den vom Bürger mit förmlichen Rechtsbehelfen nicht angreifbaren Interna der Verwaltung zählen. Die Mitwirkungsakte werden demnach inzident bei der Entscheidung über den Schlussakt überprüft; sie werden also der Entscheidungsbehörde „zugerechnet“, die im Verwaltungsstreitverfahren die Verantwortung dafür trägt. Ist die nach einer Rechtsvorschrift erforderliche Mitwirkung einer anderen Behörde unterblieben, so ist der Verwaltungsakt zwar fehlerhaft zustandegekommen, aber nicht schon deshalb nichtig (§ 44 III Nr. 4 VwVfG); der Verfahrensmangel wird durch Nachholung der Mitwirkung geheilt (§ 45 I Nr. 5 VwVfG). Schwierige Fragen ergeben sich hinsichtlich der Haftung, der Prozesskosten und des Regresses zwischen den beteiligten Behörden bei fehlerhaften Mitwirkungshandlungen.

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