Verwaltungsstreitverfahren
Verwaltungsprozess.
ist das Verfahren vor den Gerichten der (allgemeinen) Verwaltungsgerichtsbarkeit. Es ist bundeseinheitlich in der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) i. d. F. v. 19. 3. 1991 (BGBl. I 686), zul. geänd. d. G v. 21. 8. 2009 (BGBl. I 2870), geregelt.
1.
Über die sachliche Zuständigkeit s. Verwaltungsgerichtsbarkeit (3). Die VwGO sieht folgende Klagearten vor:
a) Durch Anfechtungsklage kann die Aufhebung, durch Verpflichtungsklage die Verurteilung zum Erlass eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsaktes (VA) begehrt werden (§ 42 VwGO). Die Klage ist grundsätzlich nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den VA oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein (Ausschluss der Popularklage). S. aber Verbandsklage, Umweltrechtsbehelfsgesetz. Für Anfechtungs- und Verpflichtungsklage gilt folgendes: Vor Erhebung der Anfechtungsklage sind Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des VA i. d. R. in einem Vorverfahren nachzuprüfen; Ausnahmen gelten insbes., wenn der VA von einer obersten Bundesbehörde oder obersten Landesbehörde erlassen worden ist. Das Vorverfahren ist auch durchzuführen, wenn der Antrag auf Vornahme eines VA abgelehnt wurde. Einzelheiten s. Widerspruchsverfahren. Die Anfechtungsklage (Verpflichtungsklage) muss innerhalb eines Monats nach Zustellung des Widerspruchsbescheides erhoben werden oder, wenn ein solcher nicht erforderlich ist, innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des VA. Voraussetzung für den Lauf dieser Monatsfrist ist eine schriftliche Rechtsbehelfsbelehrung, die über den Rechtsbehelf, die Verwaltungsbehörde oder das Gericht, bei denen der Rechtsbehelf anzubringen ist, den Sitz und die einzuhaltende Frist belehrt; ist die Belehrung unterblieben oder unrichtig erteilt, so muss der Rechtsbehelf (die Klage) innerhalb eines Jahres seit Zustellung, Eröffnung oder Verkündung eingelegt (erhoben) werden (Einzelheiten vgl. § 58 VwGO). Ist über einen Widerspruch oder über einen Antrag auf Vornahme eines VA ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden worden, so ist die Klage ohne Widerspruchsbescheid zulässig, grundsätzlich aber nicht vor Ablauf von 3 Monaten seit der Einlegung des Widerspruchs oder dem Antrag auf Vornahme des VA. Ist aus zureichendem Grund über den Widerspruch noch nicht entschieden (der beantragte VA noch nicht erlassen), so setzt das Gericht das Verfahren bis zum Ablauf einer von ihm bestimmten Frist aus. Wird dem Widerspruch innerhalb der Frist stattgegeben (der VA erlassen), so ist die Hauptsache für erledigt zu erklären. Bei der Verpflichtungsklage in Form der Untätigkeitsklage (Behörde entscheidet nicht über beantragten VA) gilt die Jahresfrist des § 58 II 1 VwGO nicht (zeitliche Grenze also nur Verwirkung). Gegenstand der Anfechtungsklage ist der ursprüngliche VA in der Gestaltung durch den Widerspruchsbescheid, aber auch der Widerspruchsbescheid selbst, soweit er gegenüber dem ursprünglichen VA eine zusätzliche selbständige Beschwer enthält oder einen Dritten erstmalig beschwert. Widerspruch und Anfechtungsklage haben grundsätzlich aufschiebende Wirkung; über Ausnahmen vgl. § 80 VwGO (Vollziehung, sofortige).
b) Nicht ausdrücklich geregelt ist die sog. allgemeine Leistungsklage (allgemein deshalb, weil auch die Verpflichtungsklage eine - besondere - Leistungsklage ist). Sie kommt insbesondere für Streitigkeiten aus öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnissen zwischen gleichgeordneten (also in Bezug auf das streitige Rechtsverhältnis nicht in einem Verhältnis der Über- und Unterordnung - Subordinationsverhältnis - stehenden) Parteien in Betracht (Beisp.: zwei gleichgeordnete Gemeinden streiten über einen öffentlichen Weg; Streitigkeiten aus öffentlich-rechtlichen Verträgen). Bei engerer Auslegung des Begriffs Verwaltungsakt in § 42 VwGO können aber auch verschiedene subordinationsrechtl. Rechtsbeziehungen zu einer allg. Leistungsklage führen (vgl. z. B. BVerwGE 14, 323 und BVerwG NJW 1969, 1131). Die allgem. Leistungsklage ist (im Gegensatz zur Anfechtungs- und zur Verpflichtungsklage) nicht von einem Vorverfahren oder der Einhaltung einer Frist abhängig.
c) Durch Feststellungsklage (§ 43 VwGO) kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines VA begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Die Feststellungsklage ist unzulässig, soweit der Kläger seine Rechte durch Anfechtungs-, Verpflichtungs- oder Leistungsklage verfolgen kann, außer wenn die Nichtigkeit eines VA festgestellt werden soll. Gegen einen nichtigen VA ist also die Anfechtungs- und (auch nach Ablauf der Frist für diese Klage) die Feststellungsklage gegeben.
d) Nach § 47 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültig-keit von Satzungen und bestimmten Rechtverordnungen nach dem Baugesetzbuch sowie von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften (also Rechtsverordnungen und Satzungen), sofern das Landesrecht dies bestimmt (Normenkontrolle). Den Antrag kann jede Behörde sowie jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden (§ 47 II VwGO). Dabei prüft das OVG die Vereinbarkeit mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich die ausschließliche Überprüfung der Rechtsvorschrift durch das Verfassungsgericht eines Landes vorgesehen ist. Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist (§ 47 VI VwGO). Seit Inkrafttreten des 6. Gesetzes zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung vom 1. 11. 1996 (BGBl. I 1626) am 1. 1. 1997 kann der Normenkontrollantrag nur mehr binnen einer Frist von zwei Jahren seit der Bekanntmachung gestellt werden.
e) Über besondere erstinstanzliche Zuständigkeiten vgl. Oberverwaltungsgericht, Bundesverwaltungsgericht.
2.
Über die örtliche Zuständigkeit (§ 52 VwGO) bestimmt sich bei Anfechtungsklagen gegen VA von Bundesbehörden, bundesunmittelbaren Körperschaften usw. nach dem Sitz der Behörde, sonst grundsätzlich danach, wo der VA erlassen wurde. Für die Klagen von Beamten, Soldaten usw. ist in erster Linie der dienstliche Wohnsitz oder sonstige Wohnsitz maßgebend. Bei Streitigkeiten über unbewegliches Vermögen oder über ortsgebundene Rechte oder Rechtsvehältnisse entscheidet die Lage des Vermögens oder Ortes. In allen anderen Fällen ist das VG örtlich zuständig, in dessen Bezirk der Beklagte seinen Sitz, Wohnsitz oder Aufenthalt hat.
3.
Beteiligte des V. (§ 62 VwGO) sind der Kläger, der Beklagte, der Beigeladene (§ 65 VwGO; Beiladung) und der Oberbundesanwalt oder sonstige Vertreter des öffentlichen Interesses, falls er von seiner Beteiligungsbefugnis Gebrauch macht. Über Partei- und Prozessfähigkeit vgl. §§ 61, 62 VwGO, über Streitgenossenschaft § 64 VwGO. Vor dem BVerwG und dem OVG muss sich jeder Beteiligte durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule vertreten lassen, jur. Personen des öffentl. Rechts und Behörden auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt (§ 67 VwGO).
4.
Das Verfahren im ersten Rechtszug beginnt mit der Klage, die schriftlich oder (nur beim VG) zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle zu erheben ist (§ 81 VwGO). Die Klageschrift muss den Kläger, den Beklagten und den Streitgegenstand bezeichnen und soll einen bestimmten Antrag enthalten. Die zur Begründung dienenden Tatsachen und Beweismittel sollen angegeben, die angefochtene Verfügung und der Widerspruchsbescheid sollen in Urschrift oder in Abschrift beigefügt werden (§ 82 VwGO). Das Verfahren unterliegt dem Untersuchungsgrundsatz (§ 86 VwGO; über die Erörterungspflicht des Vorsitzenden vgl. § 104). Verfahrensfehler und bestimmte Ermessensfehler können bis zum Abschluss des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens von der Verwaltungsbehörde korrigiert werden (§ 87 Abs. 1 und § 114, S. 2 VwGO). Das Gericht ist an das Vorbringen und an die Beweisanträge der Beteiligten nicht gebunden, darf aber über das Klagebegehren nicht hinausgehen (§ 88 VwGO). Widerklage (§ 89 VwGO), Klageänderung (§ 91 VwGO) und Klagerücknahme (§ 92 VwGO, nach Stellung der Anträge in der mündlichen Verhandlung nur mit Einwilligung des Beklagten) sind zulässig. Bei Nichtbetreiben des Verfahrens durch den Kläger wird die Rücknahme der Klage fingiert (§ 92 Abs. 2 VwGO). Auf Antrag kann das Gericht die Verhandlung zur Heilung von Verfahrens- und Formfehlern aussetzen (§ 94 Satz 2 VwGO). Persönliches Erscheinen eines Beteiligten kann angeordnet werden (§ 95 VwGO). Die Beweiserhebung findet in mündlicher Verhandlung und entsprechend den Vorschriften der ZPO statt. Die Behörden sind zur Vorlage von Urkunden oder Akten und zu Auskünften verpflichtet; sie haben ein Weigerungsrecht nur auf Grund einer Entscheidung der obersten Aufsichtsbehörde und nur, wenn sie glaubhaft machen, dass für das Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile zu befürchten sind oder dass Geheimhaltungspflicht besteht. Ob dies glaubhaft gemacht ist, entscheidet das Gericht durch einen mit Beschwerde selbständig anfechtbaren Beschluss. Die Beteiligten können die Gerichtsakten und dem Gericht vorgelegte Akten einsehen (§ 100 VwGO).
5.
Über die Klage wird auf Grund mündlicher Verhandlung oder mit Einverständnis der Beteiligten im schriftl. Verfahren durch Urteil entschieden. Das Gericht kann ohne mündl. Verhandlung durch Gerichtsbescheid entscheiden, wenn die Sache keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist und der Sachverhalt geklärt ist (§ 84 VwGO). Gegen den Gerichtsbescheid können die Beteiligten binnen einem Monat Berufung oder Revision einlegen, soweit sie gegeben sind, oder mündliche Verhandlung beantragen. Der Gerichtsbescheid wirkt als Urteil; wird rechtzeitig mündl. Verhandlung beantragt, gilt er als nicht ergangen. Das Gericht entscheidet nach seiner freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung (§ 108 VwGO). Zwischenurteile, Teilurteile und Voraburteile (Zwischenurteile über den Grund einer Leistungsklage) sind zulässig (§§ 109-111 VwGO). Soweit der VA rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den VA und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf (§ 113 VwGO). Verfahrens- und Formfehler können dabei bis zum Abschluss des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens geheilt werden (§ 45 II VwVfG). Ist der VA schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag aussprechen, dass und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat (sog. „Folgenbeseitigungsanspruch“; zu dessen Rechtsnatur und Umfang eingehend und instruktiv Urt. d. BVerwG v. 19. 7. 1984, DÖV 1985, 28). Hat sich der VA vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so ist auf Antrag auszusprechen, dass er rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat (z. B. weil der VA diskriminierende Wirkung hat oder Wiederholungsgefahr besteht; „Fortsetzungsfeststellungsklage“ oder „nachträgliche Feststellungsklage“; das Interesse, die Feststellung zur Grundlage eines Amtshaftungs- oder sonstigen Schadensersatz- oder Entschädigungsprozesses zu machen, reicht nach h. M. in der Regel nicht aus). Stellt das Gericht fest, dass der VA zu Unrecht abgelehnt oder unterlassen und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, so verpflichtet es im Urteil die Verwaltungsbehörde, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen oder - wenn die Sache noch nicht spruchreif ist - den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden („Bescheidungsurteil“). Bei VAen, die dem Ermessen der Behörde unterliegen, prüft das Gericht auch, ob dessen gesetzliche Grenzen überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist (Ermessensmissbrauch; § 114 VwGO). Die Behörde kann dabei ihre Ermessenserwägungen noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen. Besondere Regelungen gelten für die Änderung von Verwaltungsakten, die Geldbeträge festsetzen (§ 113 II VwGO). Das Gericht kann auch einen Verwaltungsakt aufheben, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, wenn es erhebliche weitere Ermittlungen für erforderlich hält und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist; das Gericht kann in diesem Fall bis zum Erlass des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen (Einzelheiten § 113 III VwGO). Ein gerichtlicher Vergleich ist möglich (§ 106 VwGO).
6.
Auf Antrag kann das Gericht, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Eine solche Anordnung ist auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes zulässig, insbes. um - z. B. bei dauernden Rechtsverhältnissen - wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern (§ 123 VwGO).
7.
Rechtsmittel (vgl. dazu auch im Anhang „Rechtsmittelzug im Verfahren vor den Verwaltungsgerichten“):
a) Gegen die Urteile des VG steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht zu (§§ 124 ff. VwGO), wenn sie von dem VG oder dem OVG zugelasen wird. Das VG lässt die Berufung zu, wenn die Rechtssache grundsätzlich Bedeutung hat oder das Urteil von der Entscheidung eines OVG oder des BVerwG oder des BVerfG abweicht. Das OVG kann die Berufung aus diesen Gründen oder auch dann zulassen, wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Urteile bestehen, wenn die Rechtssache besondere Schwierigkeiten aufweist oder wenn ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird, auf dem die Entscheidung beruhen kann. Wenn das VG die Berufung zulässt, ist das OVG daran gebunden. Die Berufung ist binnen eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils einzulegen. Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils zu beantragen, wenn die Berufung nicht durch Urteil des VG zugelassen wurde. Lässt das Oberverwaltungsgericht die Berufung zu, wird das Antragsverfahren als Berufungsverfahren fortgesetzt; einer gesonderten Einlegung der Berufung bedarf es nicht. Mit der Ablehnung des Zulassungsantrages wird die Entscheidung rechtskräftig. Ist die Berufung zugelassen, so prüft das OVG innerhalb des Berufungsantrags auch neu vorgebrachte Tatsachen und Beweismittel, soweit diese nicht präkludiert sind (§ 128 a VwGO). Das OVG entscheidet i. d. R. in der Sache selbst. In bestimmten Fällen (§ 130 VwGO) kann es die Sache an das Verwaltungsgericht zurückverweisen.
b) Gegen das Urteil und gegen Beschlüsse nach § 47 VwGO eines OVG steht den Beteiligten die Revision an das BVerwG zu (§ 132 VwGO). Sie kann grundsätzlich nur eingelegt werden, wenn das OVG sie zugelassen hat; dies setzt voraus, dass die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat oder das Urteil von einer Entscheidung des BVerwG abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder dass es auf einem Verfahrensmangel beruhen kann. Die Nichtzulassung kann selbständig durch Nichtzulassungsbeschwerde angefochten werden (§ 133 VwGO). Sprungrevision ist unter bestimmten Voraussetzungen möglich (§ 134 VwGO). Die Revision ist innerhalb eines Monats schriftlich einzulegen und spätestens innerhalb eines weiteren Monats zu begründen (§ 139 VwGO). Befindet das BVerwG die Revision für zulässig und begründet, so kann es in der Sache selbst entscheiden oder das angefochtene Urteil aufheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverweisen (§ 144 VwGO). Die Revision gegen Urteile des VG ist ferner immer dann möglich, wenn durch Bundesgesetz die Berufung ausgeschlossen ist. Die Revision kann in diesen Fällen nur eingelegt werden, wenn das VG oder auf Beschwerde das BVerwG sie zugelassen hat.
c) Gegen die Entscheidungen des VG, die nicht Urteile oder Gerichtsbescheide sind, und gegen Entscheidungen seines Vorsitzenden steht den Beteiligten und sonstigen Betroffenen grundsätzlich die Beschwerde an das OVG zu (vgl. §§ 146 ff. VwGO). Gegen Beschlüsse des Verwaltungsgerichts über die Aussetzung der Vollziehung (§§ 80, 80 a VwGO) und über einstweilige Anordnungen (§ 123 VwGO) sowie gegen Beschlüsse im Verfahren der Prozesskostenhilfe steht den Beteiligten die Beschwerde zu, wenn sie vom OVG zugelassen worden ist. Entscheidungen des OVG können nur in besonderen Fällen mit der Beschwerde angefochten werden (§§ 49 Nr. 3, 152 VwGO).
8.
Wiederaufnahme des Verfahrens nach dessen rechtskräftigem Abschluss ist nach den Vorschriften der ZPO zulässig (§ 153 VwGO). Die Befugnis zur Erhebung der Nichtigkeitsklage und der Restitutionsklage steht auch dem Vertreter des öffentlichen Interesses zu, in Verfahren, die vor dem BVerwG im ersten und letzten Rechtszug stattfinden, auch dem Oberbundesanwalt.
9.
Die Vollstreckung von Entscheidungen im V. ist in den §§ 167 ff. VwGO geregelt. Grundsätzlich gelten die Vorschriften der ZPO entsprechend.
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