Selbstverwaltungsgarantie

, Kommunalrecht: das durch das Grundgesetz (Art.28 Abs. 2 GG) und die Landesverfassungen (soweit das jeweilige Land die Einrichtung von Gemeinden vorsieht) den Gemeinden und Gemeindeverbänden garantierte Recht der Selbstverwaltung. Die landesverfassungsrechtlichen Garantien entsprechen im Wesentlichen der des Art.28 Abs. 2 GG, gehen aber zum Teil auch (verfassungsrechtlich unproblematisch) über die Mindestgarantie des Art.28 Abs. 2 GG hinaus. Die doppelte verfassungsrechtliche Absicherung hat zur Folge, dass der Landesgesetzgeber und die Landesverwaltung an beide Garantien gebunden sind. Demgegenüber haben der Bundesgesetzgeber und die Bundesverwaltung nur Art. 28 Abs. 2 GG zu beachten.
Art.28 Abs.2 S.1 GG enthält die Selbstverwaltungsgarantie für die Gemeinden. Diese Garantie wirkt in zweifacher Hinsicht:
Institutionelle Rechtssubjektsgarantie. Zum einen beinhaltet Art. 28 Abs. 2 S.1 GG eine sog. institutionelle Rechtssubjektsgarantie, d. h., aus Art.28
Abs. 2 S.1 GG folgt, dass es überhaupt Gemeinden geben muss. Nicht geschützt wird dagegen der Bestand der einzelnen konkreten Gemeinde (keine individuelle Garantie). Deshalb ist es grundsätzlich möglich, Gemeindegrenzen zu ändern, Gemeinden in andere einzugliedern (Eingemeindung) und dadurch aufzulösen oder neu zu bilden. Für die Zulässigkeit von Gebietsänderungen hat die Rechtsprechung aber einschränkende Voraussetzungen entwickelt, auf deren Einhaltung die Gemeinde ein subjektives Recht hat. Gebietsänderungen sind nur zulässig aus Gründen des öffentlichen Wohls (z. B. die Stärkung der kommunalen Leistungs- und Verwaltungskraft) und nach Anhörung der betroffenen Gemeinde. Der Begriff des öffentlichen Wohls ist ein unbestimmter Rechtsbegriff mit Beurteilungs- bzw. Einschätzungsspielraum. Die Entscheidung über die Gebietsänderung wird von den zuständigen Gerichten nur daraufhin überprüft, ob die für die Beurteilung erforderlichen Tatsachenermittlungen ordnungsgemäß erfolgten und die Bewertung der für die Gebietsänderung angeführten Umstände oder die Abwägung zwischen den für und gegen die Gebietsänderung sprechenden Umstände offensichtlich fehlerhaft ist.
Rechtsinstitutionsgarantie. Zum anderen ist den Gemeinden durch Art.28 Abs. 2 S.1 GG das Recht auf Selbstverwaltung objektiv-rechtlich und als subjektives Recht garantiert (sog. Rechtsinstitutionsgarantie). In subjektiver Hinsicht stellt Art. 28 Abs. 2 S.1 GG kein Grundrecht, aber ein subjektiv-öffentliches Recht mit Verfassungsrang dar, das die Klagebefugnis gern. § 42 Abs. 2 VwGO begründet und darüber hinaus im Wege der Kommunalverfassungsbeschwerde geltend gemacht werden kann.
Das Recht der Selbstverwaltung erstreckt sich in gegenständlicher Hinsicht (nur) auf die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Das sind solche Angelegenheiten, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, wobei die historische Entwicklung zu berücksichtigen ist (zu Beispielen Selbstverwaltungsaufgaben).
Aus dem Recht der Selbstverwaltung fließen darüber hinaus die sog. Gemeindehoheiten.
Eingriffe in die Selbstverwaltungsgarantie müssen verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein. Nach Art.28 Abs. 2 S.1 GG wird die gemeindliche Selbstverwaltung „im Rahmen der Gesetze” gewährleistet. Hierin ist ein schlichter Gesetzesvorbehalt zu sehen, der sich sowohl auf den Umfang als auch auf die Art und Weise der Aufgabenerledigung bezieht. Ähnlich wie bei der Einschränkung von Freiheitsgrundrechten muss der Gesetzgeber auch bei der Einschränkung der gemeindlichen Selbstverwaltung Grenzen (Schranken-Schranken) beachten. Hinsichtlich der Intensität lassen sich eine absolute und eine relative Grenze unterscheiden. Generell unzulässig ist nach h. M. ein Eingriff in den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie (Wesensgehalt). Außerhalb des Kernbereichs ist das Verhältnismäßigkeitsprinzip zu beachten.
Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG enthält die Selbstverwaltungsgarantie für die Gemeindeverbände. Diesen ist das Recht zur Selbstverwaltung durch Art.28 Abs. 2 S.2 GG nur „im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches” gewährleistet. Damit sichert das Grundgesetz den Gemeindeverbänden — anders als in Art. 28 Abs. 1 S.1 GG (Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft) den Gemeinden — keinen bestimmten Aufgabenbereich. Auch aus Art.28 Abs. 2 S.2 GG folgt eine institutionelle Garantie: Danach muss es Gemeindeverbände als Rechtsinstitution im Staatsaufbau überhaupt geben und die Gemeindeverbände müssen über einen Mindeststandard an eigenverantwortlich zu erledigenden (Selbstverwaltungs-)Aufgaben verfügen.

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