Verwaltungsvorschriften

(Verwaltungsverordnungen) sind Regelungen, die innerhalb der Organisation der öffentlichen Verwaltung von übergeordneten Behörden oder von Vorgesetzten an nachgeordnete Behörden oder Bedienstete ergehen u. die dazu dienen die Tätigkeit der Verwaltung näher zu bestimmen u. einheitlich zu gestalten. Von grosser Bedeutung sind z.B. die für die Praxis der Finanzbehörden massgeblichen Steuerrichtlimen oder die Vergaberichtlinien für die Gewährung von Subventionen. V. können einerseits Organisation, Zuständigkeiten u. Verfahren der Behörden ordnen, andererseits - darin liegt ihr wichtigster Zweck
- die Anwendung der oft nur allgemein gehaltenen Gesetze durch Auslegungs- oder Ermessungsvorschriften konkretisieren. Die V. beruhen auf der Organisationsgewalt der Regierung/Verwaltung u. bedürfen daher, anders als die Rechtsverordnungen, keiner gesetzlichen Grundlage. Nach herkömmlicher Auffassung stellen sie, mangels Auswirkung auf den Bürger, keine Rechtsnormen dar u. sind deshalb für die Gerichte nicht bindend. Doch erzeugen vor allem ermessenslenkende V. wegen der Geltung des Gleichheitssatzes mittelbar insoweit eine Bindungswirkung, als sie es der Behörde verbieten, einen Fall ohne sachlichen Grund abweichend von den V. u. ggf. in Widerspruch zur bisherigen Verwaltungspraxis zum Nachteil des Bürgers zu entscheiden (Selbstbindung der Verwaltung). Auch im besonderen Gewaltverhältnis (z.B. Schule, öfftl. Dienst, Strafanstalt) bilden V. jedenfalls für belastende Verwaltungsakte (z.B. in disziplinarischen Angelegenheiten) keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage. Im Unterschied zur früheren Rechtsmeinung, die die besonderen Gewaltverhältnisse ausschliesslich dem Innenbereich der Verwaltung zurechnete u. damit der originären Regelungskompetenz der zuständigen Behörde unterwarf, hat sich auch hier die Ansicht durchgesetzt, dass der Gesetzgeber tätig werden u. die wesentlichen Entscheidungen selbst treffen muss (Gesetzesvorbehalt). V. werden als innerdienstliche Regelungen nicht im Gesetz- u. Verordnungsblatt verkündet, sondern in besonderen Publikationsorganen (Staatsanzeiger, Amtsblatt usw.) veröffentlicht.

1.
V. enthalten Anordnungen der vorgesetzten gegenüber den nachgeordneten Behörden, die innerhalb der Verwaltung für eine Vielzahl von Fällen gelten sollen. Dagegen werden Anordnungen für den Einzelfall meist als Weisung (Einzelanweisung; im militärischen Bereich „Dienstbefehl“) bezeichnet. Die V. sollen die richtige, zweckmäßige und einheitliche Ausübung der Verwaltungstätigkeit - insbes. bei der Ausübung von Ermessen - gewährleisten; sie konkretisieren vielfach die oft nur sehr allgemeine Regelung des Gesetzes. Ihre Zulässigkeit ergibt sich ohne besondere gesetzliche Grundlage aus der Weisungsbefugnis der übergeordneten Behörden. Anders als die Rechtsvorschriften (Gesetz, Rechtsverordnung, Satzung) enthalten die V. keine Rechtsnormen, sind also kein Gesetz im materiellen Sinne. Sie sind für den außerhalb der Verwaltung stehenden Bürger nicht verbindlich, begründen für ihn also weder Rechte noch Verbindlichkeiten (keine „Außenwirkung“) und können demnach keine Rechtsgrundlage für belastende Verwaltungsakte bilden. Ein Verwaltungsakt ist also nicht deshalb rechtmäßig, weil er einer V. entspricht; umgekehrt ist er nicht allein deshalb rechtswidrig, weil er einer V. widerspricht. Begründen V. eine ständige Übung und dadurch eine „Selbstbindung“ des Ermessens einer Behörde, so kann ein ungerechtfertigtes Abweichen hiervon sich als Missbrauch des Ermessens darstellen.

2.
Zu den V. zählen z. B. Durchführungsvorschriften, Vollzugsbestimmungen, Richtlinien (z. B. die sehr umfangreichen und praktisch sehr bedeutsamen Steuerrichtlinien, die die einheitliche Anwendung der Steuergesetze gewährleisten und den Bürger über die zu erwartende Praxis der Finanzämter informieren sollen, weswegen sie auch häufig veröffentlicht werden), Dienstanweisungen, Erlasse, i. w. S. auch allgemeine Anordnungen für den inneren Betrieb im Rahmen eines besonderen Gewaltverhältnisses (z. B. Schule, Anstalt, Soldatenverhältnis, Beamtenverhältnis). Das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratieprinzip des GG verpflichten jedoch den Gesetzgeber, die wesentlichen Entscheidungen auch innerhalb der bes. Gewaltverhältnisse selbst zu treffen und nicht der Regelung durch V. zu überlassen. V. werden, da sie keine Rechtsnormen sind, nicht in den für die Verkündung von Rechtssetzungen bestimmten Gesetz- und Verordnungsblättern, sondern in den Amtsblättern der Ministerien und sonstiger Verwaltungsstellen veröffentlicht, weniger bedeutende den Verwaltungsbehörden nur innerdienstlich zur Kenntnis gebracht. Die Form der Veröffentlichung bietet einen wichtigen Anhaltspunkt dafür, ob es sich um eine Rechts- oder eine Verwaltungsvorschrift handelt; entscheidend ist hierfür aber, ob die Vorschrift ihrem Inhalt nach unmittelbare Verbindlichkeit für den Bürger beansprucht (dann Rechtsnorm) oder nur den Charakter einer Anweisung für die nachgeordneten Behörden hat. Als Rechtsnorm gültig (und für den Bürger verbindlich) ist eine solche Vorschrift aber nur, wenn sie die für Rechtsnormen geltenden Erfordernisse erfüllt (insbes. gesetzliche Ermächtigung und Verkündung in der für Rechtsvorschriften vorgesehenen Weise). V. unterliegen, da sie keine Rechtsnormen sind, nicht dem richterlichen Prüfungsrecht und können weder im Wege der Normenkontrolle noch mit Verfassungsbeschwerde angegriffen werden. In einem gerichtlichen Verfahren, das Vorgänge innerhalb der Verwaltung zum Gegenstand hat (z. B. ein Disziplinarverfahren wegen Nichtbefolgung einer V.), ist aber vom Richter auch zu prüfen, ob die V. sich im Rahmen der Gesetze hält.

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