Vertrag, öffentlich-rechtlicher

Wenn auch die öffentliche Verwaltung i.d.R. durch hoheitsrechtlichen -Verwaltungsakt handelt, so führt sie doch auch häufig manche Rechtsfolge durch vertragliche Vereinbarung, durch einen ö.-rechtlichen V. herbei. Geschieht dies zwischen untereinander rechtlich gleichgeordneten Trägern der öffentlichen Verwaltung, so liegt ein koordinationsrechtlicher Verwaltungsvertrag vor, Bsp.: Gründungsvertrag eines Zweckverbandes zwischen zwei Gemeinden; Schulfinanzierungsvertrag zwischen Kreis und Gemeinde. Zwischen einem Träger öffentlicher Verwaltung und einer Zivilperson dagegen wird ein subordinationsrechtlicher Verwaltungsvertrag abgeschlossen. Gesetzlich vorgesehen ist er z. B.: über die Erschliessung (§ 123 Abs. III BBauG), über die Entschädigung im Verfahren über die Sicherung der Bauleitplanung (§§ 18, 21 BBauG). Auch gesetzlich nicht vorgesehene Verträge dieser Art sind in Grenzen möglich.

Vertrag, durch den eine Regelung (Verwaltungsakt) auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts getroffen wird, §§ 54 ff. VwVfG. Ob ein öffentlich-rechtlicher oder ein privatrechtlicher Vertrag vorliegt, bestimmt sich nach dem Vertragsgegenstand, wobei der Gesamtcharakter des Vertrages entscheidend ist.
Zu unterscheiden sind koordinationsrechtliche und subordinationsrechtliche Verträge. Ein Vertrag ist koordinationsrechtlich, wenn er zwischen Rechtsträgern geschlossen wird, die hinsichtlich des Vertragsgegenstandes gleichgeordnet sind. Ein solcher kommt üblicherweise zwischen zwei Verwaltungsträgern vor (z. B. Gebietsänderungsverträge zwischen Gemeinden). Um einen subordinationsrechtlichen Vertrag handelt es sich, wenn die Behörde gegenüber dem Vertragspartner nach dem Vertragsgegenstand auch berechtigt wäre, einen Verwaltungsakt zu erlassen, wenn also die Parteien in einem Über-/Unterordnungsverhältnis stehen. Als besondere Formen des subordinationsrechtlichen Vertrages nennt das VwVfG den Vergleichsvertrag (§ 55 VwVfG) und den Austauschvertrag (§ 56 VwVfG).
Durch einen Vergleichsvertrag soll eine bei verständiger Würdigung des Sachverhalts oder der Rechtslage bestehende Ungewissheit durch gegenseitiges Nachgeben beseitigt werden, soweit die Behörde die Beseitigung der Ungewissheit für zweckmäßig hält.
Durch Austauschvertrag wird der Vertragspartner der Behörde zu einer Gegenleistung verpflichtet. Diese muss zu einem bestimmten Zweck im Vertrag vereinbart werden, der Behörde zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben dienen und nach den gesamten
Umständen angemessen sein und im sachlichen Zusammenhang mit der vertraglichen Leistung der Behörde stehen. Leistung und Gegenleistung stehen beim Austauschvertrag typischerweise im Gegenseitigkeitsverhältnis ( Synallagma). Stehen diese ausnahmsweise nicht im Gegenseitigkeitsverhältnis, weil der Vertrag lediglich eine Verpflichtung des Bürgers enthält, eine behördliche Leistung aber stillschweigend voraussetzt, so spricht man von einem hinkenden Austauschvertrag.
Öffentlich-rechtliche Verträge bedürfen grundsätzlich der Schriftform,§57 VwVfG. Zudem ist die schriftliche Zustimmung eines Dritten erforderlich, in dessen Rechte durch Abschluss des Vertrages eingegriffen wird; ist durch Rechtsvorschrift die Mitwirkung einer anderen Behörde vorgeschrieben, so wird der Vertrag erst nach der Mitwirkung wirksam, § 58 VwVfG.
Da der öffentlich-rechtliche Vertrag Teil der Verwaltungstätigkeit ist, gilt auch für diesen der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Allerdings führt die Rechtswidrigkeit des Vertrages nur in den im § 59 VwVfG genannten Fällen auch zur Nichtigkeit, ansonsten ist der Vertrag zwar rechtswidrig, aber wirksam.
Die Nichtigkeit eines öffentlich-rechtlichen Vertrages kann sich gem. § 59 Abs. 1 VwVfG aus der entsprechenden Anwendung des BGB ergeben, insbesondere aus den §§ 125, 134, 138 BGB.
Subordinationsrechtliche Verträge sind darüber hinaus nichtig (§ 59 Abs. 2 VwVfG), wenn
— ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt nichtig wäre (Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes);
— ein entsprechender Verwaltungsakt nicht nur wegen eines Verfahrens-/Formfehlers i. S. d. § 46 VwVfG rechtswidrig wäre und dies den Vertragschließenden bekannt war; dadurch soll insbesondere ein kollusives Zusammenwirken verhindert werden;
— die Voraussetzungen für einen Vergleichsvertrag nicht vorlagen und ein entsprechender Verwaltungsakt rechtswidrig wäre oder
— sich die Behörde bei einem Austauschvertrag eine unzulässige Gegenleistung versprechen lässt.
Eine Teilnichtigkeit des Vertrages führt im Zweifel zur Nichtigkeit des gesamten Vertrages, es sei denn, er wäre auch ohne den nichtigen Teil geschlossen worden, § 59 Abs. 3 VwVfG.
Gem. § 62 S. 2 VwVfG gelten für die Leistungsstörungen beim öffentlich-rechtlichen Vertrag die Regeln des BGB entsprechend, also insbesondere die
Regelungen hinsichtlich Unmöglichkeit, Verzug, Schadensersatz wegen Pflichtverletzung oder Verschulden bei Vertragsschluss (culpa in contrahendo).
Eine Sonderregelung enthält § 60 Abs. 1 S.1 VwVfG für den Wegfall bzw. die Störung der Geschäftsgrundlage. Der Vertrag ist grundsätzlich anzupassen und kann nur gekündigt werden, wenn eine Anpassung nicht möglich oder zumutbar ist.
Ein darüber hinausgehendes Kündigungsrecht steht (ausschließlich) der Behörde zu, um schwere Nachteile für das Gemeinwohl zu verhüten oder zu beseitigen, § 60 Abs. 1 S. 2 VwVfG. Da dieser Kündigungsgrund identisch ist mit dem Widerrufsgrund des § 49 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG, hat die Behörde den Vertragspartner nach h. M. entsprechend § 49 Abs. 6 VwVfG zu entschädigen, soweit dessen Vertrauen in den Bestand des Vertrages schutzwürdig ist.
Bei Nichterfüllung der vertraglichen Pflichten steht beiden Vertragspartnern der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten offen. Dies gilt auch für Ersatzansprüche bei Leistungsstörungen, § 40 Abs. 2 S.1 VwGO.
Beide Vertragsparteien können sich gem. § 61 VwVfG der sofortigen Vollstreckung unterwerfen. In einem solchen Fall kann die Behörde unmittelbar nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz vorgehen, der Bürger nach §§ 170,172 VwGO.

1.
Unter ö.-r. V. versteht man einen Vertrag, durch den ein Rechtsverhältnis auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts begründet, geändert oder aufgehoben wird. Der Begriff ist also einerseits sehr umfassend, andererseits beschränkt er sich auf die Verwaltungstätigkeit von Behörden, so dass man ihn auch als verwaltungsrechtlichen Vertrag bezeichnen könnte. Keine ö.-r. V. im Sinne des VwVfG sind daher: völkerrechtliche Verträge, Staatsverträge, verfassungsrechtliche Verträge, Verwaltungsabkommen (soweit sie Ausdruck der Regierungs- und nicht der Verwaltungskompetenz der Beteiligten sind), Kirchenverträge und Konkordate. § 54 VwVfG lässt den ö.-r. V. allgemein zu, soweit Rechtsvorschriften nicht entgegenstehen; insbes. kann die Behörde, anstatt einen Verwaltungsakt zu erlassen, einen ö.-r. V. mit demjenigen schließen, an den sie sonst den Verwaltungsakt richten würde. Die Abgrenzung des ö.-r. V. zum privatrechtlichen Vertrag einer juristischen Person des öff. Rechts (bei fiskalischem Tätigwerden oder bei Handlungen im Rahmen des Verwaltungsprivatrechts) ist wegen der unterschiedlichen Wirksamkeitsvoraussetzungen, der Folgen von Fehlern und vor allem wegen des Rechtswegs bei Streitigkeiten von Bedeutung. Entscheidend ist, ob der Gegenstand des Vertrags nach dessen Gesamtcharakter im Bereich des öffentlichen Rechts oder des Privatrechts liegt.

2.
Innerhalb des ö.-r. V. unterscheidet man

a) Verträge zwischen rechtlich selbständigen, auf dem Boden der Gleichordnung stehenden Verwaltungsträgern (sog. koordinationsrechtlicher V.; z. B. Gebietsänderungsvertrag zwischen Gemeinden),

b) Verträge zwischen dem Staat (oder einer sonstigen jur. Person des öffentl. Rechts) und einer ihr gegenüber im Unterordnungsverhältnis stehenden Person (sog. subordinationsrechtlicher V.; § 54 S. 2 VwVfG), bei denen also grundsätzl. das Rechtsverhältnis von der Behörde durch Verwaltungsakt einseitig geregelt werden könnte. Hier liegt das Hauptgewicht des Abschlusses ö.-r. V. Als besondere Arten des subordinationsrechtl. V. nennt das VwVfG den Vergleichsvertrag und den Austauschvertrag. Ein ö.-r. V., durch den eine bei verständiger Würdigung des Sachverhalts oder der Rechtslage bestehende Ungewissheit durch gegenseitiges Nachgeben beseitigt wird, kann dann geschlossen werden, wenn die Behörde den Abschluss des Vergleichs zur Beseitigung der Ungewissheit nach pflichtgemäßem Ermessen für zweckmäßig hält (§ 55 VwVfG). Ein ö.-r. V., in dem sich der Vertragspartner der Behörde zu einer Gegenleistung verpflichtet, kann geschlossen werden, wenn die Gegenleistung für einen bestimmten Zweck im V. vereinbart wird und der Behörde zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben dient; die Gegenleistung muss den gesamten Umständen nach angemessen sein und im sachlichen Zusammenhang mit der vertraglichen Leistung der Behörde stehen (§ 56).

3.
Der ö.-r. V. muss schriftlich geschlossen werden, sofern nicht durch Rechtsvorschrift eine andere Form vorgeschrieben ist (§ 57 VwVfG). Greift der Vertrag in Rechte eines Dritten ein, so ist dessen schriftliche Zustimmung erforderlich; das beim Erlass eines Verwaltungsaktes notwendige Einvernehmen einer anderen Behörde muss auch beim Abschluss eines ö.-r. V. hergestellt werden.

4.
Die Möglichkeit, ö.-r. V. abzuschließen, befreit die Behörde nicht vom Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Sie darf also beim Abschluss nicht gegen gesetzliche Verbote verstoßen oder gesetzliche Schranken übersteigen.

5.
Der ö.-r. V. ist nichtig, wenn die entsprechende Anwendung des BGB (insbes. §§ 134, 138 BGB) dies ergibt. Ferner ist er nichtig, wenn ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt nichtig wäre oder wenn ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt materiell rechtswidrig wäre und dies den Vertragschließenden bekannt war oder wenn die Behörde sich eine unzulässige Gegenleistung versprechen lässt (§ 59). Teilweise Nichtigkeit erfasst den ganzen Vertrag, es sei denn, er wäre auch ohne den nichtigen Teil geschlossen worden.

6.
In besonderen Fällen ist Anpassung und Kündigung des ö.-r. V. möglich (§ 60 VwVfG). Jeder Vertragschließende kann sich der sofortigen Vollstreckung aus dem V. unterwerfen (§ 61 VwVfG). Ergänzend gelten für den ö.-r. V. die Bestimmungen des bürgerlichen Rechts (§ 62 S. 2 VwVfG; Vertrag, Willenserklärung - III -).

7.
Für Streitigkeiten aus ö.-r. V. sind die Verwaltungsgerichte zuständig.

8.
Im Besteuerungsverfahren ist zwischen Steuerpflichtigem und Finanzamt ein öffentlich-rechtlicher Vertrag unzulässig, da die Besteuerung an die Verwirklichung des gesetzlichen Tatbestandes anknüpft, der den Beteiligten nicht zur Disposition steht. Dritte können sich jedoch verpflichten, die Steuerschuld eines Steuerpflichtigen - allerdings ohne schuldbefreiende Wirkung - zu übernehmen (§§ 48, 192 AO). Die Inanspruchnahme des Dritten erfolgt nach den Vorschriften des BGB.

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