Gesetzgebungsverfahren

Da Deutschland ein föderativer Staat ist, haben die einzelnen Bundesländer die Befugnis, eigenständig Landesgesetze zu erlassen. Auf bestimmten Rechtsgebieten besitzt aber der Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz. Er bestimmt etwa über die auswärtigen Angelegenheiten, die Verteidigung und die Staatsangehörigkeit.
Im Bereich der so genannten konkurrierenden Gesetzgebung darf der Bund von seinem Recht zur Gesetzgebung nur Gebrauch machen, soweit es einer bundeseinheitlichen Regelung bedarf. Dann müssen die Länder zurückstehen. Das betrifft z.B. das Zivil- und das Strafrecht, den Strafvollzug, das Arbeits- und das Sozialrecht.
Darüber hinaus verhält es sich auf gewissen Rechtsgebieten so, dass dem Bund die Rahmengesetzgebung zukommt und die Länder sie in eigener Zuständigkeit ausfüllen. Das ist beispielsweise im Hochschulwesen, im Presserecht, im Jagdwesen und in der Landschaftspflege der Fall.

Bundesgesetze kommen in drei Stufen zustande:
* Das Einleitungsverfahren beginnt mit der Einbringung eines Gesetzesentwurfs in den Bundestag, der Gesetzesinitiative. Die Vorlagen können vom Bundestag selbst, der Bundesregierung, aus der Mitte des Bundestages (5 % der Parlamentsmitglieder oder eine Fraktion) oder vom Bundesrat kommen.

* Im Beschlussverfahren erörtert der Bundestag den Gesetzentwurf zunächst in drei Beratungen. In der dritten Lesung findet eine Abstimmung darüber statt, wobei eine einfache Mehrheit zur Annahme genügt. Das gilt allerdings nicht für Verfassungsänderungen; für sie ist eine Zweidrittelmehrheit erforderlich. Danach wird das beschlossene Gesetz dem Bundesrat zugeleitet, dessen Mitwirkung sich je nach Art des Gesetzes unterschiedlich gestaltet. So genannte Zustimmungsgesetze scheitern ohne die Bewilligung des Bundesrates. Dabei handelt es sich um Gesetze, die das Grundgesetz ändern oder die Angelegenheiten der Bundesländer berühren, z.B. Steuergesetze. Gegebenenfalls rufen Bundestag und Bundesregierung noch einen Vermittlungsausschuss an. Bei den übrigen Gesetzen kann der Bundesrat Einspruch einlegen, was zur Folge hat, dass sich der Bundestag erneut mit dem Gesetz befassen muss. Er kann den Einspruch aber mit einfacher Mehrheit zurückweisen, wodurch das Gesetz dann doch zustande kommt.

* Im Abschlussverfahren fertigt der Bundespräsident das Gesetz aus, d. h., er unterschreibt es. Solange er nicht der Ansicht ist, dass es gegen das Grundgesetz verstößt, muss er diesen Akt vornehmen. Ansonsten kann er die Ausfertigung verweigern. Nach der Unterschrift wird das Gesetz im Bundesgesetzblatt verkündet; erst danach tritt es in Kraft.

Art. 73 ff. GG

Siehe auch Bundestag, Verfassungsorgane

das förmliche Verfahren, das bei der Gesetzgebung zu beachten ist: Gesetzesvorlage (Gesetzesinitiative) beim Bundestag 1) durch die Bundesregierung nach Stellungnahme des Bundesrats, 2) aus der Mitte des Bundestags durch einen oder mehrere (z.B. Fraktion) oder alle Abgeordneten, 3) durch den Bundesrat über die Bundesregierung (Art. 76 GG); Gesetzesbeschluss mit i. d. R. einfacher Mehrheit des Bundestags; Zuleitung an den Bundesrat, der Einspruch erheben oder - soweit diese vom GG vorgeschrieben ist - seine Zustimmung versagen kann; der Einspruch kann vom Bundestag mit qualifizierter Mehrheit zurückgewiesen werden (Art. 77 GG); (Vermittlungsausschuss); das so zustande gekommene Gesetz wird vom Bundespräsidenten nach Gegenzeichnung des Bundeskanzlers und des Ressortministers ausgefertigt und im Bundesgesetzblatt verkündet; Inkrafttreten der Gesetze, Rückwirkung von Gesetzen, Gesetzgebungsnotstand.

ist das in der Verfassung geregelte Verfahren zum Erlass eines förmlichen Gesetzes. Im demokratischen Rechtsstaat der Bundesrepublik steht die Gesetzgebung ausschliesslich dem Parlament zu. Bundesgesetze kommen gem. Art. 76-78 GG wie folgt zustande; Gesetzesvorlagen werden beim Bundestag durch die Bundesregierung, den Bundesrat oder durch eine Abgeordnetengruppe des Bundestages (die mindestens Fraktionsstärke haben muss) eingebracht (Gesetzesinitiative). Vorlagen der Bundesregierung werden zunächst dem Bundesrat zugeleitet, der sich binnen 6 Wochen dazu äussern kann. Vorlagen des Bundesrates werden durch Vermittlung der Bundesregierung eingebracht. Die Bundesgesetze werden vom Bundestag in dreifacher Lesung beraten (nach der ersten Lesung wird der Entwurf i. d. R. an einen oder mehrere Ausschüsse überwiesen) und durch die Schlussabstimmung beschlossen. Danach wird der Bundesrat eingeschaltet. Dieser kann vor seiner Entscheidung die Einberufung des aus Mitgliedern des Bundestages und des Bundesrates bestehenden Vermittlungsausschusses verlangen; bei Gesetzen, die nach dem GG der Zustimmung des Bundesrates bedürfen (Zustimmungsgesetze), können auch Bundestag und Bundesregierung den Vermittlungsausschuss anrufen. Gelingt es dem Vermittlungsausschuss, eine Kompromisslösung zwischen den gegensätzlichen Auffassungen von Bundestag und Bundesrat zu finden, so muss der Bundestag über dessen Änderungsvorschlag erneut Beschluss fassen. Ist zu einem Gesetz die Zustimmung des Bundesrates nicht erforderlich, kann der Bundesrat, wenn die Bemühungen des Vermittlungsausschusses erfolglos geblieben sind oder wenn der Bundestag auf einen Änderungsvorschlag des Vermittlungsausschusses erneut Beschluss gefasst hat, gegen das Gesetz innerhalb von 2 Wochen Einspruch einlegen (sog. Einspruchsgesetz); der Bundestag kann diesen Einspruch mit den in Art. 77 IV GG vorgeschriebenen Mehrheiten zurückweisen. Zustimmungsgesetzen kann der Bundesrat nach Beendigung des Verfahrens vor dem Vermittlungsausschuss die Zustimmung versagen; damit ist das Gesetz endgültig gescheitert. Ein vom Bundestag beschlossenes Gesetz kommt zustande, wenn der Bundesrat zustimmt, wenn er den Vermittlungsausschuss nicht anruft, wenn er nicht fristgerecht Einspruch einlegt oder den Einspruch zurücknimmt oder wenn sein Einspruch vom Bundestag überstimmt wird. Ein in dem beschriebenen Verfahren zustande gekommenes Gesetz wird vom _> Bundespräsidenten nach Gegenzeichnung durch den Bundeskanzler oder den zuständigen Bundesminister ausgefertigt (Alt. 82
I, 58 GG). Durch die Ausfertigung wird bezeugt, dass der in der Gesetzesurkunde enthaltene Text wörtlich mit dem übereinstimmt, was der Bundestag beschlossen hat, und dass die für das Gesetzgebungsverfahren massgebenden Vorschriften des Grundgesetzes eingehalten worden sind. Streitig ist, ob dem Bundespräsidenten über das formelle Prüfungsrecht hinaus auch die Befugnis zusteht, das Gesetz auf seine inhaltliche Übereinstimmung mit der Verfassung (materielles Prüfungsrecht) zu überprüfen. Das Gesetz wird schliesslich durch den Bundespräsidenten im Bundesgesetzblatt verkündet. Gesetze, denen der Bundesrat zugestimmt hat, werden mit der Eingangsformel verkündet: "Der Bundestag hat mit Zustimmung des Bundesrates das folgende Gesetz beschlossen." Andere Gesetze werden mit der Schlussformel verkündet: "Die verfassungsmässigen Rechte des Bundesrates sind gewahrt." Jedes Gesetz soll den Zeitpunkt des Inkrafttretens bestimmen; fehlt eine solche Bestimmung, so tritt es am 14. Tag nach Ablauf des Tages in Kraft, an dem das Bundesgesetzblatt ausgegeben worden ist (Art. 82 II GG).

(z.B. Art. 76ff. GG) ist das Verfahren der Schaffung von formellen Gesetzen. Zu Beginn des Gesetzgebungsverfahrens steht die auf Grund eines Rechtes zur Gesetzesinitiative beim Bundestag eingebrachte Gesetzesvorlage, die in bestimmten Fällen zunächst dem Bundesrat oder über die Bundesregierung dem Bundestag zuzuleiten ist. Der Bundestag beschließt - grundsätzlich mit einfacher Mehrheit - das Gesetz in drei Lesungen und leitet es dem Bundesrat zu. Bei Meinungsverschiedenheiten zwischen Bundestag und Bundesrat kann ein Vermittlungsverfahren in Gang gesetzt werden. Einspruchsgesetze können gegen den Einspruch des Bundesrats, Zustimmungsgesetze nur mit Zustimmung des Bundesrats zustande kommen. Das zustande gekommene Gesetz wird vom Bundespräsidenten nach Gegenzeichnung ausgefertigt und im Bundesgesetzblatt verkündet. Ein erleichternd abgewandeltes G. kommt für den Fall des Gesetzgebungsnotstands (Art. 81 GG) zur Anwendung. Lit.: Leunig, S., Föderale Verhandlungen, 2003

Im GG vorgesehenes Verfahren, in dem Gesetze im formellen Sinne erlassen werden, Art. 76ff. GG. Dabei unterfällt das Gesetzgebungsverfahren grundsätzlich in drei Abschnitte, das Einleitungsverfahren, das Hauptverfahren und das Abschlussverfahren. Besonderheiten gelten für verfassungsändernde Gesetze, für den Erlass von Rechtsverordnungen sowie im Gesetzgebungsnotstand.
Das Einleitungsverfahren (auch Gesetzesinitiative genannt) bezeichnet das Einbringen einer Gesetzesvorlage in den Bundestag, Art.76 Abs. 1 GG. Diese Gesetzesinitiative kann ausgehen von der Bundesregierung (als Kollegialorgan), dem Bundesrat oder aus der Mitte des Bundestages (eine Fraktion oder mindestens 5 % der Mitglieder des Bundestages, § 76 GeschO BT). Stammt die Gesetzesvorlage von der Bundesregierung, so ist diese gern. Art.76 Abs. 2 S.1 GG zunächst dem Bundesrat zuzuleiten, damit dieser zu dem Gesetzes-vorhaben Stellung beziehen kann (sog. erster Durchgang beim Bundesrat). Die Bundesregierung leitet den Gesetzesentwurf dann zusammen mit der Stellungnahme des Bundesrates dem Bundestag zu. Stammt die Gesetzesinitiative hingegen aus dem Bundesrat, so wird die Vorlage gern. Art. 76 Abs. 3 GG dem Bundestag durch die Bundesregierung zugeleitet, damit in diesem Fall die Bundesregierung eine Möglichkeit zur Stellungnahme hat.
Das Hauptverfahren beginnt mit dem Gesetzesbeschluss des Bundestages, Art.77 Abs. 1 GG. Nach seiner Annahme wird das Gesetz durch den Präsidenten des Bundestages unverzüglich dem Bundesrat zugeleitet, Art. 77 Abs. 1 S. 2 GG. Das Verfahren vor dem Bundesrat hängt dann davon ab, ob es sich um ein Zustimmungsgesetz oder um ein Einspruchsgesetz handelt.
Bei einem Einspruchsgesetz kann der Bundesrat binnen drei Wochen nach Eingang des Gesetzesbeschlusses den Vermittlungsausschuss anrufen, Art. 77 Abs. 2 S.1 GG. Nach Durchführung des Vermittlungsverfahrens kann der Bundesrat binnen zwei Wochen Einspruch einlegen, Art. 77 Abs. 3 GG. Dieser Einspruch kann dann vom Bundestag gern. Art. 77 Abs. 4 GG mit absoluter Mehrheit zurückgewiesen werden. Hat der Bundesrat den Einspruch mit einer Mehrheit von zwei Dritteln beschlossen, so ist auch für die Zurückweisung des Einspruchs eine Zweidrittelmehrheit der abgegebenen Stimmen im Bundestag erforderlich, mindestens aber die Mehrheit der Mitglieder des Bundestages, Art.77 Abs. 4 S.2 GG. Nach
der Überstimmung des Einspruchs kommt das Gesetz gern. Art.78 GG zustande.
Bei einem Zustimmungsgesetz ist für ein Zustandekommen des Gesetzes erforderlich, dass der Bundesrat tatsächlich zustimmt. Verweigert der Bundesrat die Zustimmung, so ist das Gesetzesvorhaben gescheitert. Anders als bei einem Einspruchsgesetz kann der Vermittlungsausschuss bei einem Zustimmungsgesetz auch von der Bundesregierung oder vom Bundestag angerufen werden, Art. 77 Abs. 2 S. 4 GG.
Ist das Gesetz gern. Art. 77, 78 GG zustande gekommen, so findet das Abschlussverfahren statt. Dieses Abschlussverfahren besteht darin, dass der Bundeskanzler oder der zuständige Fachminister das Gesetz gegenzeichnen (Art. 82, 58 GG), der Bundespräsident das Gesetz ausfertigt (Art.82 GG) und das Gesetz im Bundesgesetzblatt (BGBl.) verkündet wird. Die Ausfertigung erfolgt durch die Unterschrift des Bundespräsidenten auf der Originalurkunde des Gesetzes. Eine ordnungsgemäße Verkündung im BGBl. ist aus rechtsstaatlichen Gesichtspunkten zwingend erforderlich, damit der Bürger die Möglichkeit hat, von den für ihn geltenden Rechtsnormen Kenntnis zu nehmen.
Soweit das Gesetz selbst keinen Termin für das Inkrafttreten enthält, so tritt es gem. Art. 82 Abs. 2 GG 14 Tage nach Ablauf des Tages in Kraft, an dem das BGBl. ausgegeben worden ist.
Ist ein Gesetz unter Verletzung der Vorschriften über das Gesetzgebungsverfahren zustande gekommen, so sind die Konsequenzen je nach Verstoß unterschiedlich. Ein Verstoß gegen die Vorschriften der GeschO BT hat keinen Einfluss auf die Gültigkeit eines Gesetzes, da die Geschäftsordnungen Parlaments-innenrecht mit Satzungscharakter sind und daher im Range unter dem „fehlerhaft” beschlossenen Gesetz stehen. So ist z.B. ein Gesetz, das entgegen § 78 GeschO BT bereits in zweiter Lesung beschlossen wurde (vgl. zum Gesetzesbeschluss), nicht verfassungswidrig und ungültig, da Art.77 Abs. 1 S.1 GG nicht zwingend drei Lesungen vorschreibt.
Bei einem Verstoß gegen Verfahrensvorschriften des GG ist zwischen wesentlichen Vorschriften (insbesondere solchen, die Rechte eines am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organs gewährleisten sollen, z.B. Art.77 Abs. 2-4 GG) und bloßen Ordnungsvorschriften (z. B. die Frist des Art. 77 Abs. 1 S. 2 GG) zu differenzieren. Bei Letzteren hat ein Verstoß keine Konsequenzen für das Gesetz. Wird gegen eine wesentliche Verfahrensvorschrift verstoßen, so führt dies zur Nichtigkeit des Gesetzes, wenn der Verstoß evident, also offensichtlich ist (h.M.).

1.
G. ist das Verfahren, in dem Gesetze im formellen Sinn erlassen werden. Im demokratischen Rechtsstaat, der auf dem Grundsatz der Gewaltentrennung beruht, ist es dadurch gekennzeichnet, dass die Gesetzgebung ausschließlich dem Parlament (der Volksvertretung) zusteht. Das G. ist verfassungsrechtlich festgelegt. Gesetze können nur im Rahmen der Gesetzgebungszuständigkeit erlassen werden.

2.
Das GG unterscheidet im G. 5 Schritte: Gesetzesinitiative (Art. 76), Gesetzesbeschluss (Art. 77), Zustandekommen (Art. 78), Wirksamwerden (Art. 82 I) und In-Kraft-Treten (Art. 82 II). S. a. Anhang V.

3.
Gesetzesinitiative. Nach Art. 76 GG können Gesetzesvorlagen (Gesetzesentwürfe) durch die Bundesregierung (s. Kabinettsvorlagen), aus der Mitte des Bundestages und durch den Bundesrat eingebracht werden. Vor dem Gesetzesbeschluss der BReg. überprüft der Nationale Normenkontrollrat (Normenkontrolle, 4) die Gesetzesentwürfe der Bundesministerien. Der weitere Gang des G. nach Einbringung der Gesetzesvorlage hängt zunächst davon ab, von wem diese in den BT eingebracht wird.

a) Vorlagen der BReg. sind zunächst dem BR zuzuleiten. Dieser ist berechtigt, binnen 6 Wochen Stellung zu nehmen (sog. „1. Durchgang“ beim BR). Der Gesetzesentwurf der BReg. ist dann mit der Stellungnahme des BR dem BT zuzuleiten. Aus wichtigem Grund (z. B. Umfang der Vorlage) kann der Bundesrat Verlängerung auf 9 Wochen verlangen. Vorlagen, welche die BReg. bei der Zuleitung an den BR ausnahmsweise als besonders eilbedürftig bezeichnet hat, kann sie bereits nach 3 Wochen (bei Verlängerungsverlangen des BR nach 6 Wochen) dem BT zuleiten, auch wenn die Stellungnahme des BR noch nicht bei ihr eingegangen ist; in diesen Fällen hat sie die Stellungnahme des BR unverzüglich nach Eingang dem BT nachzureichen (Art. 76 II 4 GG).

b) Vom BR auf Grund seines Initiativrechts beschlossene Gesetzesvorlagen sind durch die BReg. innerhalb von 6 Wochen (Art. 76 III 1 GG) dem BT zuzuleiten; sie hat hierbei ihre Auffassung darzulegen. Aus wichtigem Grund kann Verlängerung auf 9 Wochen verlangt werden.

c) Bei Gesetzesinitiativen des BT findet kein „1. Durchgang“ im BR statt. Die Gesetzesvorlage wird sogleich im BT behandelt.

4.
Gesetzesbeschluss. Im BT werden die Gesetzesvorlagen in 3 „Lesungen“ beraten (grundsätzliche Aussprache, Einzelberatung, Schlussabstimmung); zwischen der 1. und der 2. Lesung liegen zumeist die Beratungen in den Ausschüssen. Die 2. Lesung im BT erfolgt i. d. R. auf der Grundlage der Beschlussempfehlung des federführenden Ausschusses. Gesetze werden vom BT im Allgemeinen mit einfacher Mehrheit beschlossen; bei Verfassungsänderungen ist die Zustimmung von 2/3 der gesetzlichen Mitgliederzahl des BT notwendig. Ist ein Gesetz vom BT beschlossen, so ist es nach seiner Annahme durch den Präsidenten des BT unverzüglich dem BR zuzuleiten, der sich im sog. „2. Durchgang“ damit befasst. Er kann binnen 3 Wochen nach Eingang des Gesetzesbeschlusses verlangen, dass ein aus Mitgliedern des BT und des BR gebildeter Ausschuss (Vermittlungsausschuss; Art. 77 II GG) einberufen wird. Ist zu einem Gesetz die Zustimmung des BR erforderlich, so können auch BT und BReg. die Einberufung des Ausschusses verlangen. Über etwaige Änderungsvorschläge hat der BT erneut Beschluss zu fassen. Das Verfahren richtet sich im Übrigen danach, ob zu einem Gesetz die Zustimmung des BT erforderlich ist (Zustimmungsgesetze) oder nicht (Einspruchsgesetze).

a) Bei Zustimmungsgesetzen hat der BR in angemessener Frist über die Zustimmung zu entscheiden, wenn entweder keine Anrufung des Vermittlungsausschusses erfolgt ist oder das Vermittlungsverfahren ohne Ergebnis endet (§ 77 II a GG). Der BR kann die Zustimmung also schon verweigern, bevor der Vermittlungsausschuss angerufen wird.

b) Bei Einspruchsgesetzen kann der BR, wenn die Anrufung des Vermittlungsausschusses erfolglos geblieben ist oder wenn der BT auf einen Änderungsvorschlag des Ausschusses erneut Beschluss gefasst hat, gegen das Gesetz binnen 2 Wochen Einspruch einlegen. Die Einspruchsfrist beginnt mit dem Eingang des vom BT erneut gefassten Beschlusses oder mit dem Eingang der Mitteilung des Vorsitzenden des Vermittlungsausschusses, dass das Verfahren vor diesem Ausschuss abgeschlossen ist (Art. 77 III 2 GG). Wird der Einspruch mit der Mehrheit der Stimmen des BR beschlossen, so kann er nur durch Beschluss der Mehrheit der Mitglieder des BT (Art. 121 GG) zurückgewiesen werden, bei 2/3 -Mehrheit des BR nur mit 2/3 -Mehrheit des BT, mindestens der Mehrheit der BT-Mitglieder.

5.
Zustandekommen. Wird bei Einspruchsgesetzen der Vermittlungsausschuss nicht angerufen oder vom BR kein Einspruch eingelegt oder ein Einspruch erfolgreich zurückgewiesen oder stimmt der BR bei Zustimmungsgesetzen zu, dann ist das Gesetz zustandegekommen (Art. 78 GG). Zur Abstimmung Bundesrat (2).

6.
Ist das Gesetz hiernach zustandegekommen, so folgen Ausfertigung (Ausfertigung von Gesetzen) und Verkündung (Wirksamwerden); s. Verkündung von Rechtsvorschriften. Erst damit ist das G. abgeschlossen.

7.
Jedes Gesetz soll den Tag des In-Kraft-Tretens bestimmen. Fehlt eine solche Bestimmung, so treten Gesetze mit dem vierzehnten Tage nach Ablauf des Tages in Kraft, an dem es verkündet worden ist.

8.
Über das G. im Notstandsfall s. Verteidigungsfall, Notstandsverfassung.

9.
Das G. in den Ländern ist in den Landesverfassungen geregelt. S. a. Volksabstimmung.

10.
Zur Gesetzgebung in der Europäischen Union Europäische Gesetzgebung.

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