Polizeirecht

die Gesamtheit derjenigen Rechtsnormen, die Aufgaben, Befugnisse und Organisation der Polizei betreffen. Umfaßt alle Vorschriften, die der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dienen bzw. (wenn man nicht den funktioneilen, sondern den institutionellen Polizeibegriff zugrunde legt) nur das Recht des polizeilichen Vollzugsdienstes. Das P. ist grds. Ländersache (Ausn.: Zuständigkeit des Bundes für Bundeskriminalamt, «• Bundesgrenzschutz und Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern auf dem Gebiet des Verfassungsschutzes); es ist in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich geregelt.

im weiteren Sinn ist ein Sammelbegriff für alle Rechtsnormen zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit u. Ordnung (funktionelles P.). Dazu zählen auch die den Ordnungsbehörden (Verwaltungsbehörden) obliegenden Befugnisse (z.B. Einwohnermeldeamt, Gewerbe-, Bauaufsicht u.a.). P. im engeren Sinn ist das Recht des poliz. Vollzugsdienstes (institutionelles P., Vollzugspolizei), das ausschliesslich landesrechtlich geregelt ist (z.B. Polizeiaufgaben, PolizeiorganisationsG d. Länder). Der Bund kann nur die Zusammenarbeit des Bundes u. der Länder regeln (Verfassungsschutz, Bundeskriminalamt, Bundesgrenzschutz). Die Bundesbehörden haben grundsätzlich keine poliz. Befugnisse in den Ländern (Ausnahmen z. B. nach den Notstandsgesetzen od. im Falle eines besonderen Auftrags der Obersten Landesbehörde).

Der Begriff "Polizei" ist nicht eindeutig. Zu unterscheiden sind Polizei im materiellen u. Polizei im formellen Sinn. Der materielle Polizeibegriff umfasst die Staatstätigkeit, die darauf gerichtet ist, von der Allgemeinheit oder dem einzelnen Gefahren abzuwehren, durch die die öfftl. Sicherheit oder Ordnung bedroht wird (Gefahrenabwehr). Dagegen meint Polizei im formellen Sinn die staatlichen Funktionen, für deren Wahrnehmung die Zuständigkeit der Polizeibehörden begründet ist. In der preussischen Verwaltungstradition waren materieller u. formeller Polizeibegriff weitgehend deckungsgleich; die Polizeibehörden waren mit wenigen Ausnahmen (z.B. Gesundheit, Gewerbe- u. Bauaufsicht) für die Gefahrenabwehr insgesamt verantwortlich. Das gilt noch heute für die Bundesländer Baden-Württemberg, Bremen, Rheinland-Pfalz u. Saarland. In den Ländern der ehemals amerikanischen u. britischen Besatzungszone (Bayern, Berlin, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen u. Schleswig-Holstein) ist die frühere polizeiliche Allzuständigkeit zugunster einer "Entpolizeilichung" aufgegeben worden. Dort ist der Polizei nur ein begrenzter Aufgabenkreis verblieben: die Verhütung von Straftaten, die Verkehrsüberwachung u. die Bekämpfung akuter Gefahren für die öfftl. Sicherheit oder Ordnung, ferner die Vollzugshilfe für andere Behörden, die über keinen eigenen Exekutivapparat verfügen. Alle übrigen polizeilichen Funktionen wurden auf andere Behörden (vielfach als "Ordnungsbehörde"bezeichnet) übertragen. Andererseits sind der Polizei durch verschiedene Gesetze auch Aufgaben ausserhalb der Gefahrenabwehr zugewiesen, wie z. B. die Mitwirkung bei der Strafverfolgung nach der StPO. - Das P. ist grundsätzlich Ländersache; Ausnahmen gelten für die Sonderpolizeibehörden des Bundes (insbes. Bundesgrenzschutz u.
Bundeskriminalamt).
1. Aufgaben u. Verfahren der Polizei- (und Ordnungs-)behorden. Da die Polizeiverfügungen mit ihren Geboten u. Verboten als belastende Verwaltungsakte in die Rechtssphäre des Bürgers eingreifen, bedürfen sie nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung einer gesetzlichen Grundlage. Als solche dient zumeist die polizeiliche Generalklausel, die allerdings wegen ihrer Allgemeinheit auf rechtsstaatliche Bedenken stösst. Sie verliert im übrigen angesichts der zunehmenden Einzelregelung polizeilicher Eingriffsbefugnisse an Bedeutung; Bayern z.B. kennt seit jeher nur Spezialermächtigungen. Soweit die polizeiliche Generalklausel in den Polizeigesetzen der Bundesländer weiterhin verwendet wird, lehnt sie sich an die klassisch gewordene Formulierung des § 14 I des Preussischen Polizeiverwaltungsgesetzes von 1931 an: "Die Polizeibehörden haben im Rahmen der geltenden Gesetze die nach pflichtgemässem Ermessen notwendigen Massnahmen zu treffen, um von der Allgemeinheit oder den Einzelnen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird." Unter öffentlicher Sicherheit versteht man einerseits die Unversehrtheit von Leben, Gesundheit, Ehre, Freiheit u. Vermögen der Bürger, andererseits Bestand u. Funktionieren des Staates u. seiner Einrichtungen; ein Verstoss gegen eine Vorschrift des öfftl. Rechts stellt stets eine Gefahr für die öfftl. Sicherheit dar. Öffentliche Ordnung meint die Gesamtheit der (nicht rechtlichen, zumeist ungeschriebenen) Regeln, deren Befolgung nach den jeweils herrschenden sozialen u. ethischen Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung für ein gedeihliches Zusammenleben der Menschen angesehen wird; dabei ist aber zu beachten, dass die Wahrnehmung eines Grundrechts (z.B. der Kunstfreiheit) die öfftl. Ordnung nicht verletzen kann. In Bremen hat die Polizei nur noch die Aufgabe, Gefahren, welche die öfftl. Sicherheit (nicht mehr die öfftl. Ordnung) bedrohen, abzuwehren. - Die Generalklausel gibt den Polizei- u. Ordnungsbehörden keinen Freibrief. Sie müssen zunächst ermitteln, ob tatsächlich eine Gefahr vorliegt, sodann nach pflichtgemässem Ermessen entscheiden, ob sie überhaupt zur Gefahrenabwehr einschreiten sollen, u. schliesslich die Massnahmen treffen, die die Allgemeinheit u. den einzelnen am wenigsten beeinträchtigen u. in einem angemessenen Verhältnis zum angestrebten Erfolg stehen. Die Behörden sind berechtigt, gegen die Personen vorzugehen, die als Störer durch ihr Verhalten oder durch den Zustand einer ihrer Verfügungsmacht unterliegenden Sache die Gefahr verursacht haben. Wer z. B. spätabends in einem Wohnhaus das Radio lärmen lässt, ist für die dadurch bei den Mitbewohnern entstehende Gesundheitsgefahr sowohl unter dem Gesichtspunkt der Handlungs- als auch unter dem Aspekt der Zustandshaftung verantwortlich; die Polizei kann daher gegen ihn einschreiten. Nur ausnahmsweise, im Fall des polizeilichen Notstands - wenn die Gefahr auf andere Weise nicht zu beheben ist -, dürfen die Behörden auch aussenstehende Dritte gegen ihren Willen in Anspruch nehmen, so z. B. wenn ein Schadenfeuer nur vom Nachbargrundstück aus bekämpft werden kann; in diesen Fällen ist dem Dritten aber Entschädigung zu leisten. - Die Polizei- u. Ordnungsbehörden sind bei der Gefahrenabwehr zu besonderen Eingriffen in Freiheit u. Eigentum eines Störers befugt (eines Nichtstörers nur bei Vorliegen eines polizeilichen Notstands). Zu diesen polizeilichen Massnahmen gehören u. a. die Feststellung der Personalien, die Beschaffung von Auskünften durch Vorladung, Vorführung u. Vernehmung, die Durchsuchung von Personen U. Räumen. Gesetzliche Vorschriften zur Regelung der polizeilichen Befugnisse auf dem Gebiet der Informationsverarbeitung, die den
Anforderungen des Volkszählungsurteils des BVerfG (Datenschutz) Rechnung tragen, sind bislang nur in wenigen Ländern (Bremen, Rheinland-Pfalz u. a.) erlassen worden.
Die Behörden können ihre Verfügungen zwangsweise durchsetzen. Als Zwangsmittel kommen in Betracht: die Ersatzvornahme durch einen Dritten auf Kosten des Störers, das Zwangsgeld und - nur subsidär - der unmittelbare Zwang (Verwaltungszwang). Die Anwendung von Zwang ist allerdings nur zulässig, wenn die Verfügung, die es durchzusetzen gilt, nicht mehr anfechtbar ist, wenn ihre sofortige Vollziehung angeordnet worden ist oder wenn ein Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung hätte (insbesondere bei unaufschiebbaren Anordnungen u. Massnahmen der Polizeivollzugsbeamten). - Die Polizeiverfügungen können unmittelbar auf gesetzlicher Grundlage, z.B. der polizeilichen Generalklausel, beruhen; ihnen kann aber auch eine Polizeiverordnung (ordnungsbehördliche Verordnung) zugrunde liegen. Solche Verordnungen sind Rechtsnormen, d. h. hoheitliche Anordnungen, die sich an eine unbestimmte Vielzahl von Personen (generell) zur Regelung einer unbestimmten Vielzahl von Fällen (abstrakt) wenden. Sie enthalten Gebote oder Verbote, die von einer Polizeioder Ordnungsbehörde zum Zweck der Gefahrenabwehr erlassen werden; sie richten sich gegen abstrakte Gefahren, die nach der Lebenserfahrung typischerweise zu konkreten Gefahren zu führen pflegen (z. B. Verbot des Rauchens in der Nähe feuergefährlicher Stoffe). Die Polizeiverordnungen sind Rechtsverordnungen, als deren Ermächtigungsgrundlage i. S. des Art. 80 I GG eine spezialgesetzliche Regelung oder hilfsweise die polizeiliche Generalklausel in Betracht kommt.
2. Behördenorganisation. Bei den Polizeibehörden ist in den meisten Ländern zwischen den mehrstufig aufgebauten allgemeinen Polizeibehörden (z.B. Innenminister als Landespolizeibehörde, Regierungspräsident als Bezirkspolizeibehörde, Landrat bzw. Oberbürgermeister als Kreispolizeibehörde, Bürgermeister als Ortspolizeibehörde) u. der Vollzugspolizei zu unterscheiden. Letztere umfasst die Beamten, die für den laufenden Einsatz zur Verfügung stehen: Schutzpolizei, Kriminalpolizei, (kasernierte) Bereitschaftspolizei u. Wasserschutzpolizei. Die Vollzugspolizei ist je nach Bundesland entweder selbständige Behörde oder den allgemeinen Polizeibehörden eingegliedert. - Soweit in einigen Bundesländern die Aufgaben der Gefahrenabwehr nicht allein der Polizei, sondern zugleich den sog. Ordnungsbehörden übertragen sind, sind letztere Bestandteil der allgemeinen Verwaltungsorganisation. Die Aufsicht über die Polizei- (u. Ordnungs-)behörden liegt jeweils bei der nächsthöheren Instanz. Dabei ressortiert die Dienstaufsicht beim Innenminister, die Fachaufsicht beim fachlich jeweils zuständigen Minister.

ist die Gesamtheit der die Aufgaben, Befugnisse und Organisation der Polizei betreffenden Rechtssätze. Je nach dem verschiedenen Polizeibegriff gehören dazu alle Regeln, die der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit dienen, oder nur die Rechtssätze, die den Vollzugsdienst betreffen. Das P. ist meist in besonderen Landesgesetzen geregelt (Sicherheit- und Ordnungsgesetze). Dabei werden den Polizeibehörden regelmäßig Befugnisse außer durch spezielle Regelung auch durch eine polizeiliche Generalklausel gewährt. Sie ermöglichen ein Tätigwerden durch Verordnung (Polizeiverordnung) (der Polizeibehörden bzw. Ordnungsbehörden) oder durch Verwaltungsakt (Polizeiverfügung z.B. Festnahme, Sicherstellung). Adressat der polizeilichen Tätigkeit ist regelmäßig der Störer. Durchgesetzt werden kann die polizeiliche Maßnahme durch Verwaltungszwang (im Vollzugsdienst meist unmittelbarer Zwang z.B. mittels Wasserwerfer, Gummiknüppel, Diensthund). Lit.: Götz, V., Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 13. A. 2001; Knemeyer, F., Polizei- und Ordnungsrecht, 10. A. 2004; Gusy, C., Polizeirecht, 6. A. 2006; Pieroth, B./Schlink, B./Knie sei, M., Polizei- und Ordnungsrecht, 2. A. 2004; Schenke, W., Polizei- und Ordnungsrecht, 2. A. 2003; Möller/Wilhelm, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 5. A. 2003; Finger, I, Polizeiliche Standardmaßnahmen, JuS 2005, 116; Lindner, F., Die gemeinschaftsrechtliche Dimension des Polizeirechts, JuS 2005, 302

Summe aller Normen, die das Tätigwerden der Polizei regeln. Da die Polizei aber unterschiedlich definiert wird, hat das Polizeirecht je nach dem Polizeibegriff einen anderen Umfang: Nach dem materiellen Polizeibegriff gehört zum Polizeirecht das gesamte Recht der Gefahrenabwehr, also auch das Ordnungsrecht. Nach dem institutionellen Polizeibegriff umfasst das Polizeirecht lediglich die Regelungen für den Polizeivollzugsdienst. Nach dem formellen Polizeibegriff regelt das Polizeirecht neben dem Polizeivollzugsdienst alles, was mit der Polizei im institutionellen Sinne zusammenhängt, und damit etwa auch die Strafverfolgung oder Ordnungswidrigkeiten.
Das Polizeirecht fällt nach Art. 30, 70 GG grundsätzlich in die Gesetzgebungskompetenz der Länder. Der Bund verfügt über eine Gesetzgebungskompetenz nur nach Maßgabe der Artikel 73 und 74 GG.
Aufgrund seiner ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz nach Art. 73 Abs. 1 GG ist der Bund u. a. zuständig für das Passgesetz (Nr. 3), das Bundespolizeigesetz (Nr. 5), das Luftverkehrsgesetz (Nr. 6), das Eisenbahngesetz (Nr. 6a) das Bundeskriminalamts- und das Bundesverfassungsschutzgesetz (Nr. 10), das Waffengesetz (Nr. 12), das Atomgesetz (Nr. 14).
Aufgrund seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 ist der Bund u. a. zuständig für das Vereinsgesetz (Nr. 3), das Aufenthaltsgesetz (Nr. 4), das Infektionsschutzgesetz (Nr. 19), das Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch (Nr. 20) das Straßenverkehrsgesetz (Nr. 22), das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz und das Bundesimmissionsschutzgesetz (Nr. 24).
In den Ländern spiegeln sich in der Gestaltung ihres
Polizeirechts die unterschiedlichen Polizeibegriffe wider. In den Ländern Baden-Württemberg, Bremen, Sachsen und im Saarland, die dem materiellen Polizeibegriff anhängen, gehört das gesamte Gefahrenabwehrrecht zum Polizeirecht, das im Polizeigesetz geregelt ist, sodass es kein eigentliches Ordnungsrecht gibt. In diesen Ländern ist daher nicht die Rede vom „Bauordnungsrecht”, sondern vom „Baupolizeirecht”. In den Ländern, die nach dem institutionellen Polizeibegriff eine Trennung von Polizei- und Ordnungsrecht vornehmen - also Bayern, Brandenburg, Nordrhein-Westfalen und Thüringen, gehören lediglich die Polizeigesetze, die den Polizeivollzugsdienst regeln, zum Polizeirecht. Für die Ordnungsbehörden gilt in diesen Bundesländern hingegen das Ordnungsrecht. Obwohl damit unterschiedliche Rechtsgrundlagen bestehen, weichen die Polizei- und Ordnungsbehördengesetze nicht wesentlich voneinander ab. Es geht vorrangig um eine Abgrenzung der Zuständigkeiten und Begrifflichkeiten.
In den übrigen Ländern gibt es nur ein Ordnungsrecht, das sowohl die Tätigkeit der Ordnungsbehörden als auch der Polizei regelt, hierzu Ordnungsrecht.
Aufgrund des MEPo1G ist auch das Polizeirecht trotz der verschiedenen Polizeibegriffe in den Ländern weitgehend vereinheitlicht. Die polizeilichen Generalklauseln und Standardmaßnahmen ähneln sich stark und knüpfen das behördliche Handeln an ähnliche Voraussetzungen.

1.
Nach dem weiten materiellen Polizeibegriff (Polizei, 1) gehören zum P. alle Vorschriften, die die Abwehr von Gefahren (Gefahrenabwehr) und die Beseitigung von Störungen für die öffentliche Sicherheit und Ordnung zum Gegenstand haben. Neben dem Recht des Polizeivollzugsdienstes gehören dazu auch Vorschriften des Abfall-, Ausländer-, Gaststätten-, Gewerbe-, Handwerks-, Immissionsschutz- und Versammlungsrechts. Daher rühren auch traditionelle Begriffe wie „baupolizeiliche“ oder „gewerbepolizeiliche“ Vorschriften. Nach dem institutionellen Polizeibegriff umfasst das P. nur das Recht des Polizeivollzugsdienstes.

2.
Nach der Kompetenzordnung des GG ist das Polizeirecht Landesrecht, soweit nicht dem Bund für die Bundespolizeien (Polizei, 2) eigene Gesetzgebungskompetenzen zustehen; vgl. BundespolizeiG v. 19. 10. 1994 (BGBl. I 2978) m. Änd., BundeskriminalamtG v. 7. 7. 1997 (BGBl. I 1650) m. Änd.

3.
Die Länder bemühen sich seit den 70er Jahren um eine Angleichung ihres unterschiedlichen P. Der Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes vom 11. 6. 1976 wurde zum Vorbild für die meisten gesetzlichen Regelungen. Das Volkszählungsurteil (Volkszählung) des BVerfG v. 15. 12. 1983 (BVerfGE 65, 1) zwang zu eigenen Vorschriften des P. über Datenerhebung- und Verarbeitung. Vorschläge für solche Vorschriften fanden sich im Vorentwurf zur Änderung des Musterentwurfs eines einheitlichen Polizeigesetzes v. 12. 3. 1986, dem sich mit Abweichungen im Einzelnen die neueren Polizeirechtsnovellen der Länder anschlossen. In der ehem. DDR erließ die Volkskammer nach den freien Wahlen in Anlehnung an den Musterentwurf das G über Aufgaben und Befugnisse der Polizei v. 13. 9. 1990 (GBl. DDR I 1489), das inzwischen in allen neuen Ländern von eigenen Polizeigesetzen abgelöst wurde.

4.
Gesetzestechnisch gibt es in den einzelnen Ländern erhebliche Unterschiede.

a) In den dem materiellen Polizeibegriff folgenden Ländern (Polizei, 2) gilt jeweils ein Gesetz, das sowohl die den Polizeivollzugsdienst/die Vollzugspolizei als auch die die Polizeibehörden/Polizeiverwaltungsbehörden betreffenden Regelungen enthält, so in Baden-Württemberg das PolizeiG i. d. F. v. 13. 1. 1992 (GBl. 1, ber. 596) m. Änd., in Bremen das PolizeiG v. 6. 12. 2001 (GBl. 441) m. Änd., im Saarland das PolizeiG i. d. F. v. 26. 3. 2001 (Amtsbl. 1074) m. Änd. und in Sachsen das PolizeiG i. d. F. v. 13. 8. 1999 (GVBl. 466) m. Änd.

b) In den dem institutionellen Polizeibegriff folgenden Ländern gibt es zwei Gruppen.
Die erste Gruppe regelt trotz der institutionellen Trennung P. und Ordnungsrecht in ein und demselben Gesetz; zu diesen Gesetzen gehört in Berlin das Allgemeine Sicherheits- und OrdnungsG v. 15. 12. 2007 (GVBl. 604) m. Änd., in Hamburg das G zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung v. 14. 3. 1966 (GVBl. 77) m. Änd., sowie das G über die Datenverarbeitung der Polizei v. 2. 5. 1991 (GVBl. 187, 191) m. Änd., in Hessen das G über die öffentliche Sicherheit und Ordnung i. d. F. v. 14. 1. 2005 (GVBl. I 14) m. Änd., in Mecklenburg-Vorpommern das Sicherheits- und OrdnungsG i. d. F. v. 25. 3. 1998 (GVOBl. 335) m. Änd., in Niedersachsen das G über die öffentliche Sicherheit und Ordnung i. d. F. v. 19. 1. 2005 (GVBl. 9), in Rheinland-Pfalz das Polizei- und OrdnungsbehördenG i. d. F. v. 10. 11. 1993 (GVBl. 595) m. Änd., in Sachsen-Anhalt das Sicherheits- und OrdnungsG i. d. F. v. 23. 9. 2003 (GVBl. 214) m. Änd. sowie in Schleswig-Holstein das LandesverwaltungsG v. 2. 6. 1992 (GVOBl. 243) m. Änd.
In der zweiten Gruppe regeln zwei verschiedene Gesetze jeweils das P. und das Ordnungsrecht; dazu gehören in Bayern das PolizeiaufgabenG i. d. F. v. 14. 9. 1990 (GVBl. 397) m. Änd., und das Landesstraf- und VerordnungsG i. d. F. v. 13. 12. 1982 (BayRS 2011-2-I) m. Änd., in Brandenburg das PolizeiG v. 19. 3. 1996 (GVBl. I 74) m. Änd. und das OrdnungsbehördenG i. d. F. v. 21. 8. 1996 (GVBl. I 266) m. Änd., in Nordrhein-Westfalen das PolizeiG i. d. F. v. 25. 7. 2003 (GVBl. 441) m. Änd. und das OrdnungsbehördenG i. d. F. v. 13. 5. 1980 (GVBl. 528) m. Änd., sowie in Thüringen das PolizeiaufgabenG v. 4. 6. 1992 (GVBl. 199) m. Änd. und das OrdnungsbehördenG v. 18. 6. 1993 (GVBl. 323) m. Änd.

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